Introduction : Comment une simple alerte Schengen a-t-elle secoué les fondements financiers de cinq îles ?

Cinq lettres, formulées avec retenue mais d’une grande portée, ont été envoyées depuis Bruxelles vers Saint-Kitts-et-Nevis, Antigua-et-Barbuda, la Dominique, la Grenade et Sainte-Lucie. Le contenu n’est pas complexe : la Commission européenne exige que ces cinq pays de la région de la Caraïbe orientale mettent fin progressivement à leurs programmes respectifs de « citoyenneté contre investissement » (CBI) avant le 1er juin 2028, sinon l’Union européenne pourrait lancer, conformément au mécanisme révisé de suspension des visas, la procédure de suspension du statut d’exemption de visa Schengen pour leurs citoyens. Pas de conférence de presse spectaculaire, pas de notification sous forme de liste de sanctions ; mais pour ces îles, dont la population ne dépasse pas quelques centaines de milliers d’habitants et dont l’économie est même inférieure à celle d’un seul comté chinois, cette lettre équivaut à un séisme économique au niveau de la souveraineté.

Remarque : Cet article est uniquement destiné à la recherche académique et politique et ne constitue aucune recommandation d'investissement ou juridique.

I. Comment les passeports sans visa sont-ils vendus ?

Les affaires menées par ces cinq pays de l’Est de la Caraïbe ne sont en réalité pas mystérieuses : tout étranger qui investit un montant minimum de 200 000 dollars — qu’il s’agisse d’acheter un bien immobilier, de faire un don au fonds national de développement ou d’investir directement dans un projet désigné par le gouvernement — peut obtenir un passeport lui permettant d’entrer sans visa dans plus de 140 pays et régions, y compris la plupart des pays Schengen. Ce commerce existe depuis plus de dix ans, et les cinq pays ont ensemble vendu plus de 100 000 passeports. Ce chiffre, rapporté à la population totale de ces pays, représente une proportion extrêmement élevée.

Et la signification financière de cette activité va bien au-delà d’un simple « revenu supplémentaire ». Entre 2019 et 2023, les revenus issus de l’investissement pour la citoyenneté ont représenté en moyenne 6,5 % du PIB de ces cinq pays. Le Premier ministre d’Antigua-et-Barbuda, Gaston Browne, l’a déclaré ouvertement au parlement : 60 % des recettes non fiscales du pays proviennent de ce programme, soit environ 100 millions de dollars par an.

La situation de la Dominique est encore plus extrême : en 2022, ce revenu représentait 30 % du PIB national. Cela signifie que la lettre de l'UE ne demande pas « Voulez-vous coopérer à la réforme ? », mais « Pouvez-vous supporter un effondrement massif des recettes fiscales ? »

Deuxièmement, pourquoi l'Union européenne agit-elle maintenant ?

Ce n'est pas la première fois que l'Union européenne s'exprime sur le commerce de la vente de passeports, mais cette fois-ci, la différence réside dans le moment choisi et la posture adoptée. Il y a tout juste plus d'un an, le 29 avril 2025, la Cour de justice de l'Union européenne a rendu un arrêt concernant le programme d'investissement pour l'obtention de la nationalité à Malte, estimant que le système consistant à échanger un paiement ou un investissement prédéfini contre la nationalité revient à marchandiser la citoyenneté de l'Union, ce qui viole le principe de « coopération loyale » entre les États membres. Il s'agissait de la première fois que la Cour de justice de l'Union européenne rejetait explicitement un programme d'investissement pour l'obtention de la nationalité d'un État membre. Les termes de l'arrêt étaient particulièrement sévères — vendre la nationalité comme une marchandise mine le fondement même de la confiance mutuelle au sein de l'Union. Une fois cette faille fermée à Malte, il était logique que l'Union européenne oriente ensuite ses efforts de régulation vers les pays des Caraïbes bénéficiant du régime d'exemption de visa Schengen, mais qui ne sont pas membres de l'Union.

Ce qui est plus intéressant, c’est le profil des acheteurs. Ces projets ont été très populaires pendant des années parmi les personnes à haut revenu en Russie, en Chine et ailleurs, ce qui correspond précisément au point le plus sensible pour les autorités de sécurité de l’Union européenne : un passeport des Caraïbes en lui-même n’a pas grande valeur ; ce qui est véritablement précieux, c’est le statut d’exemption de visa Schengen qui l’accompagne — ce qui permet au demandeur d’entrer dans la zone Schengen sans avoir à suivre la procédure normale de demande de visa court séjour pour les citoyens de pays tiers.

Pour Bruxelles, cela signifie que les personnes concernées peuvent contourner le processus d'examen des visas habituel, ce qui les rend potentiellement un risque pour la sécurité des frontières et la vérification des identités, particulièrement dans un contexte où l'Union européenne renforce de plus en plus le contrôle des flux de capitaux étrangers et la vérification des identités.

Le Royaume-Uni et l'Irlande ont déjà pris les devants. Le Royaume-Uni avait précédemment supprimé le régime d'exemption de visa pour les détenteurs de passeports de la Dominique, du Vanuatu et de Sainte-Lucie ; l'Irlande a également supprimé l'exemption de visa pour les citoyens de Saint-Kitts-et-Nevis. L'Union européenne va plus loin en institutionalisant cette orientation politique, en envoyant une notification officielle à cinq pays caribéens participant au programme CBI via le mécanisme de suspension des visas révisé.

Troisièmement, de quoi s'agit-il dans la fenêtre de deux ans ?

Le détail réside dans le fait que l'Union européenne a accordé une période de transition de deux ans. De nombreux analystes du secteur estiment que si l'UE souhaitait suspendre immédiatement le régime d'exemption de visa, elle pourrait tout simplement lancer les procédures pertinentes sans avoir besoin de prévoir une période de transition. Établir un calendrier clair, mais pas précipité, ressemble davantage à une tentative de laisser de la place pour la négociation, exigeant que ces cinq pays présentent des réformes concrètes plutôt que de simplement retarder ou maintenir le statu quo.

La réaction de ces cinq pays démontre qu'ils ont bien compris ce sous-entendu. Au lieu d'agir séparément, ils ont décidé de former une délégation conjointe pour se rendre à Bruxelles et rencontrer directement des responsables, y compris la présidente de la Commission européenne, von der Leyen. En réalité, cette démarche reflète une stratégie négociatrice astucieuse : individuellement, les pays de la Caraïbe orientale n'ont presque aucune capacité de négociation face à l'Union européenne, mais agissant ensemble, ils peuvent au moins transformer la réforme du CBI en une négociation formelle portant sur les voies de réforme, les dispositions de transition et les solutions de remplacement, plutôt que d'accepter passivement un ultimatum.

Quatre : L'issue de ce commerce ne se limitera peut-être pas aux Caraïbes

Aucun ministre des Finances n’oserait vraiment risquer des revenus fiscaux aussi importants pour une question de fierté. La chaîne mondiale « échanger du capital contre la nationalité » est en cours de réduction systématique.

De la décision de la Cour de justice de l’Union européenne déclarant le programme d’investissement et de citoyenneté maltais contraire aux principes du droit de l’Union, jusqu’au resserrement progressif des politiques d’exemption de visa pour les passeports de certains pays des Caraïbes dotés de programmes CBI par le Royaume-Uni et l’Irlande, en passant par cette nouvelle transition de deux ans clairement définie par l’Union européenne, un modèle économique autrefois situé dans une zone grise et tacitement toléré pendant plus d’une décennie est désormais réexaminé dans le cadre des notions de souveraineté, de sécurité et de gestion des migrations.

Pour les personnes à haut revenu qui considèrent depuis longtemps le « deuxième passeport » comme un élément de leur stratégie d'investissement — parmi lesquelles les demandeurs provenant de Chine et de Russie ont toujours été nombreux — cet événement envoie un signal bien plus profond que le simple fait que « quelques petits pays des Caraïbes modifient leurs règles » : au cours de ces dernières années, un passeport des Caraïbes a essentiellement été l'achat d'une commodité en matière de « mobilité mondiale », dont la valeur dépendait largement des régimes d'exemption de visa accordés par l'Union européenne et d'autres régions.

Aujourd'hui, l'Union européenne réévalue ce dispositif et renforce progressivement ses politiques connexes. Que ce soit par des examens judiciaires internes aux États membres concernant les programmes d'investissement pour la citoyenneté, ou par une pression politique exercée sur les programmes d'investissement pour la citoyenneté des pays tiers, la régulation internationale du modèle « investissement contre nationalité » s'intensifie constamment. Pour ceux qui souhaitent toujours obtenir une structure d'identité via des voies similaires, la question n'est plus seulement de savoir si le programme existe, mais plutôt la stabilité des droits de mobilité internationale qui y sont associés.

Références :

[1] Cour de justice de l'Union européenne. (2025, 29 avril). Arrêt de la Cour (Grande Chambre) dans la affaire Commission européenne contre République de Malte (affaire C-181/23).

[2] Commission européenne. (2026). Lettres adressées à Antigua-et-Barbuda, à la Dominique, à la Grenade, à Saint-Kitts-et-Nevis et à Sainte-Lucie concernant les programmes de citoyenneté par investissement.